21/01/2013

Naturalisations par votation populaire (ATF 129 I 217)

IRE COUR DE DROIT PUBLIC. - A. ET CONSORTS C. EMMEN, COMMUNE, ET LUCERNE,

CONSEIL D'ETAT DU CANTON; 9 JUILLET 2003 ( 1P.228/2002 ); ATF 129 I 217 .

Tribunal Fédéral

 

NATURALISATION, PRINCIPE DE NON-DISCRIMINATION, DROITS POLITIQUES,

MOTIVATION DES DECISIONS, RECEVABILITE DU RECOURS DE DROIT

PUBLIC.

 

Demandes de naturalisation présentées par des ressortissants de l'ex-Yougoslavie, rejetées en

votation populaire par les citoyens de la commune d'Emmen; recours contre ce refus rejetés

par le Conseil d'Etat du canton; recours de droit public admis par le TF.

 

Art. 88 OJ; art. 8 al. 2 Cst., art. 29 al. 2 Cst. et art. 34 al. 2 Cst.

 

Le principe de non-discrimination, garanti par l'art. 8 al. 2 Cst.; confère un intérêt

juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ, dans le cas du refus d'une naturalisation, où il

n'existe pourtant pas de droit à l'acte demandé (c. 1.1). Indépendamment de leur qualité pour

agir sur le fond, les parties à la procédure cantonale peuvent, toujours sous l'angle de l'art. 88

OJ, se plaindre d'une motivation inexistante (à la différence d'une motivation insuffisante - c.

1.4).

 

Les citoyens qui votent sur les demandes de naturalisation assument une tâche étatique et sont

tenus de respecter les droits fondamentaux en vertu de l'art. 35 al. 2 Cst. (c. 2.2.1). La liberté

de vote garantie par l'art. 34 al. 2 Cst. ne fonde aucun droit à la reconnaissance du résultat

d'un scrutin qui viole les droits fondamentaux ou contrevient à l'ordre juridique (c. 2.2.2).

 

La preuve d'une discrimination directe est rapportée lorsqu'il existe, comme en l'espèce, des

indices suffisants emportant la conviction que les demandes de naturalisation ont été rejetées

en raison de l'origine des requérants (c. 2.2.3, 2.2.4 et 2.3). Le rejet des demandes de

naturalisation viole ainsi l'art. 8 al. 2 Cst. (c. 2.4).

 

Les décisions de naturalisation sont soumises à l'obligation de motivation au sens de l'art. 29

al. 2 Cst. La question de savoir si une motivation ultérieure, fournie par un organe de la

commune, peut satisfaire à cette exigence est laissée indécise (c. 3).

 

Le 12 mars 2000, 23 demandes de naturalisation concernant au total 56 personnes ont été

soumises au vote des citoyens dans la commune d'Emmen. Les citoyens d'Emmen ont accordé

la naturalisation à 8 requérants, originaires d'Italie; toutes les autres demandes de

naturalisation, principalement émanant de personnes originaires de l'ex-Yougoslavie, ont été

rejetées. Parmi les demandes rejetées figurent notamment celles déposées par A., B., C., D., et

E. (ci-après les requérants, respectivement les recourants).

 

Le 11 avril 2000, les requérants ont recouru contre le rejet de leur demande de naturalisation

auprès du Conseil d'Etat du canton de Lucerne. Celui-ci n'est pas entré en matière sur le

recours, le délai légal de recours de dix jours n'ayant pas été respecté. Contre cette décision de

non-entrée en matière, les requérants ont formé un recours de droit public au TF. Le 6 mars

2001, le TF a admis ce recours de droit public et a annulé l'arrêt querellé pour violation des

règles de la bonne foi (arrêt 1P.674/2000).

 

Le 19 mars 2002, le Conseil d'Etat a de nouveau statué sur le recours des requérants: il a

rejeté ce recours, dans la mesure où il était recevable. Le 23 avril 2002, les requérants ont

formé un recours de droit public au TF, en concluant à l'annulation de la décision du Conseil

d'Etat. Le TF a admis ce recours.

 

Extrait des considérants:

 

1. Le recours est dirigé contre une décision de dernière instance cantonale émanant du

Conseil d'Etat, qui confirme le refus des citoyens d'Emmen d'accorder la naturalisation aux

recourants. En principe, le recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des

citoyens ou pour violation de traités internationaux (art. 84 al. 1er let. a et c, ainsi que al. 2; art.

86 al. 1er OJ) est ouvert contre une telle décision. Il convient d'examiner plus avant la qualité

pour agir des recourants.

 

Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers ou les collectivités

publiques lésés (dans leurs droits) par des arrêtés ou décisions qui les concernent

personnellement ou qui sont d'une portée générale. Au moyen du recours de droit public, le

recourant ne peut ainsi faire valoir que la violation de ses propres intérêts juridiquement

protégés. Les intérêts invoqués par les recourants doivent être protégés soit par la loi fédérale

ou cantonale, soit directement par la Constitution fédérale (ATF 126 I 81 c. 3b p. 85, JdT

2002 II 35; ATF 125 II 86 c. 4 pp. 95 s.; ATF 124 I 159 c. 1c p. 161; ATF 123 I 41 c. 5b pp.

42 s., JdT 1999 I 506; ATF 121 I 267 c. 2 s. pp. 268 s., JdT 1997 I 692; ATF 121 I 367 c. 1b

p. 369, JdT 1997 I 278).

 

Il n'est pas contesté que le droit cantonal lucernois ne confère aux recourants aucun droit à la

naturalisation (cf. § 13 Bürgerrechtsgesetz, du 21 novembre 1994). Il convient dès lors

d'examiner si l'intérêt juridiquement protégé découle directement de la Constitution fédérale.

 

1.1. Les recourants invoquent en premier lieu une violation de l'interdiction de discrimination

(art. 8 al. 2 Cst.). Ce principe tend à accorder à des membres de groupes sociaux déterminés

qui sont traditionnellement défavorisés, voire menacés une certaine protection contre des

désavantages et des exclusions. Sa portée dépasse donc celle du principe général d'égalité de

traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Son champ d'application est dès lors

suffisamment défini et délimité, contrairement à celui de l'interdiction générale de l'arbitraire

(ATF 126 I 81 c. 5a p. 91, JdT 2002 II 35; ATF 121 I 267 c. 3c p. 270, JdT 1997 I 692), pour

qu'il soit possible de déterminer, sous l'angle de l'art. 88 OJ, le cercle des personnes qui sont

légitimées à en appeler au juge constitutionnel. Comme en ce qui concerne les autres droits

constitutionnels spécifiques, la qualité pour recourir résulte par conséquent uniquement de la

titularité du droit fondamental et du contenu du droit fondamental invoqué: il est suffisant,

pour reconnaître la qualité pour agir par la voie du recours de droit public, que les recourants

fassent valoir qu'ils ont été défavorisés en raison de leur appartenance à un groupe protégé par

l'art. 8 al. 2 Cst. (Andreas Auer/Nicolas von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, PJA

2000 pp. 923 ss spéc. p. 933; d'un autre avis, Etienne Grisel, Le recours au TF pour inégalité,

arbitraire ou discrimination: la question de l'intérêt juridiquement protégé (ATF 126 I 81), JdT

2002 II 35, spéc. p. 36). Cela correspond à la jurisprudence rendue jusqu'à ce jour par le TF en

matière d'égalité entre hommes et femmes (art. 4 al. 2 première JdT 2004 I p. 574, 577 phrase

aCst., actuellement art. 8 al. 3 première phrase Cst.; cf. ATF 114 Ia 329 c. 2b p. 330, JdT

1989 I 188, et les réf.). Cela est également conforme à la jurisprudence récente rendue en

application de l'art. 100 al. 1er let. b ch. 3 OJ, selon laquelle l'art. 8 al. 2 Cst. peut, selon les

circonstances, fonder un droit à l'octroi d'un permis de séjour, qui ouvre la voie du recours de

droit administratif au TF (ATF 126 II 377 c. 6 p. 392; arrêts 2A.471/2001 du 29 janvier 2002,

c. 2c et 2P.116/2001 du 29 août 2001, c. 1a et 2c). En reconnaissant un intérêt juridiquement protégé découlant directement de l'interdiction de discrimination, il est également assuré que

le recours de droit public au TF est ouvert contre des actes discriminatoires des autorités

cantonales et communales; ainsi, il est tenu compte de l'engagement de la Suisse de garantir

des voies de droit effectives contre tout acte de discrimination raciale auprès des tribunaux

nationaux, qui résulte de l'art. 6 de la Convention internationale du 21 décembre 1965 sur

l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (RS 0.104; cf. également Message

du Conseil fédéral du 2 mars 1992 sur l'adhésion de la Suisse à la Convention internationale

sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et sur la révision y relative du

droit pénal, FF 1992 III 294 ch. 55).

 

1.2 Si les recourants sont légitimés à invoquer le grief de discrimination au sens de l'art. 8 al.

2 Cst., ils sont en principe également en droit de faire valoir une discrimination raciale au sens

de l'art. 2 al. 1er let. a de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de

discrimination raciale. Il faut cependant encore qu'il s'agisse là d'une disposition directement

applicable, qui ne s'adresse pas uniquement au législateur (en faveur de l'application directe:

Message du Conseil fédéral, op. cit., p. 283, ch. 512; d'un autre avis: Roland Strauss, Das

Verbot der Rassendiskriminierung, thèse Bâle 1991, pp. 289 s., et 293). La résolution de cette

question est en relation de connexité étroite avec l'interprétation de la disposition

conventionnelle en cause et doit dès lors être traitée dans le cadre de l'examen matériel de la

norme.

 

1.3 Les recourants se plaignent en outre d'une violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9

Cst.) parce que la naturalisation a été refusée globalement à tous les requérants originaires des

Balkans, sur la base de leur contexte ethno-culturel, sans aucune justification concrète.

 

De jurisprudence constante, l'interdiction générale de l'arbitraire, qui doit être observée dans

l'ensemble de l'activité administrative de l'Etat, ne crée pas en elle-même un intérêt

juridiquement protégé au JdT 2004 I p. 574, 578 sens de l'art. 88 OJ (ATF 123 I 279 c. 3c/aa

p. 280, JdT 1999 I 66; ATF 122 I 44 c. 3b/bb p. 47; ATF 121 I 252 c. 1a p. 255; ATF 121 I

267 c. 2 p. 269, JdT 1997 I 692; ATF 121 I 367 c. 1b p. 369, JdT 1997 I 278; ATF 120 Ia 110

c. 1a p. 111, JdT 1996 I 157). Un recourant n'est ainsi fondé à faire valoir le grief d'arbitraire

que lorsque les dispositions légales dont il dénonce une application arbitraire lui confèrent un

droit, ou servent à la protection de ses intérêts prétendument lésés. Cette jurisprudence a été

confirmée par une décision des sections réunies du TF le 20 mars 2000, c'est-à-dire après

l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, qui confère expressément à l'art. 9

Cst. le statut de droit fondamental à la protection contre l'arbitraire (ATF 126 I 81 c. 4-6 pp.

87 ss; cf. également ATF 126 II 377 c. 4 p. 388).

 

Les recourants sollicitent une modification de cette jurisprudence, en ce sens que les recours

fondés sur l'arbitraire doivent être recevables, dans certains domaines déterminés, lorsque la

violation produit des effets particulièrement choquants pour les intéressés. A tout le moins

dans le domaine de la naturalisation, un requérant devrait être fondé à invoquer le grief de

l'arbitraire, même si le droit matériel ne lui confère aucun droit à la naturalisation, parce que

la décision a pour objet sa situation juridique.

 

Un nouvel examen de la jurisprudence du TF sur cette question est cependant inutile dans le

cas d'espèce, puisque le grief d'arbitraire n'a aucune portée propre par rapport au grief de

discrimination au sens de l'art. 8 al. 2 Cst.: les recourants estiment que le résultat de la

votation est arbitraire, parce qu'il aurait fait dépendre la naturalisation de l'origine,

respectivement du contexte ethno-culturel des requérants. Cette question est cependant au

centre de l'examen de la cause sous l'angle de l'art. 8 al. 2 Cst., qui trouve application au titre

de norme fondamentale spéciale. Dans ce contexte, il convient également d'examiner si le

résultat de la votation peut s'expliquer par des motifs matériels et non discriminatoires. Dès

lors, il ne reste plus de place pour une application autonome de l'interdiction générale de

l'arbitraire.

 

1.4 Dans la mesure où les recourants invoquent finalement une violation des garanties de

procédure découlant de la Constitution cantonale et de la Constitution fédérale, dont

l'inobservation constitue un déni de justice formel, ils sont sans autre légitimés à soulever ces

griefs, en tant que parties à la procédure cantonale (ATF 119 Ia 424 c. 3 c p. 428, JdT 1995 I

618, et les réf.). Cela vaut pour les griefs de la violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2

Cst. et JdT 2004 I p. 574, 579) pour l'application arbitraire du § 106 de la loi lucernoise sur la

procédure administrative, du 3 juillet 1972.

 

En revanche, le grief de motivation insuffisante de la décision présuppose, selon une

jurisprudence constante, la qualité pour recourir sur le fond, parce que l'examen de cette

question est indissociable de celui des griefs sur le fond (ATF 122 II 186 c. 2 p. 192, JdT

1998 I 632; ATF 118 Ia 232 c. 1a p. 235; ATF 117 Ia 90 c. 4a p. 95). Tel est le cas lorsqu'on

se plaint d'une motivation incomplète (comme dans l'affaire ATF 122 II 186 précitée), trop

peu différenciée (arrêt 2P.163/1996 du 28 mai 1996, c. 3) ou matériellement sans pertinence

(comme dans l'affaire ATF 118 Ia 232). Dans le cas présent, les recourants se plaignent de

l'absence totale d'une motivation. On peut tout à fait séparer cette question de l'examen de

l'affaire sur le fond. C'est pourquoi les recourants, du fait de leur qualité de partie en

procédure cantonale, sont admis à dénoncer l'absence de motivation de la décision prise par la

voie du vote aux urnes, ainsi que le rejet par le Conseil d'Etat de leurs griefs à ce sujet.

 

1.5 Au vu de ce qui précède, les recourants sont fondés à invoquer une violation de

l'interdiction de discrimination, ainsi qu'une violation des droits de procédure, y compris le

droit à une décision motivée. Il convient dès lors d'entrer en matière sur le recours de droit

public, déposé de manière satisfaisante quant à la forme et en temps utile.

 

2. En premier lieu, les recourants font valoir que le refus de leur naturalisation viole

l'interdiction constitutionnelle de la discrimination (art. 8 al. 2 Cst.): leurs demandes de

naturalisation auraient été rejetées de manière globale, sur la base de leur origine ethnoculturelle.

Il n'y aurait pas de motifs matériels perceptibles qui pourraient expliquer le résultat

de la votation, c'est-à-dire la naturalisation de tous les requérants italiens et le refus de

naturalisation de tous les requérants originaires de l'ex-Yougoslavie.

 

2.1 Dans l'ATF 126 II 377 (c. 6a et c pp. 392 ss), le TF a examiné en détail l'interdiction de la

discrimination directe ou indirecte au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., et a exposé ce qui suit.

 

Au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., personne ne doit subir de discrimination, notamment en raison de

son origine, de sa race, de son sexe, de son âge, de sa langue, de sa position sociale, de son

mode de vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques, ou encore en raison

de handicaps physique, mental ou psychique. Une discrimination, au sens de l'art. 8 al. 2 Cst.,

est réalisée lorsqu'une personne est juridiquement traitée de manière différente, uniquement

JdT 2004 I p. 574, 580 en raison de son appartenance à un groupe déterminé (BO 1998 CE

(Tiré à part "Réforme de la Constitution fédérale") p. 36, intervention Rhinow, rapporteur),

qui a été historiquement ou dans la réalité sociale contemporaine mis à l'écart ou considéré

comme de moindre valeur (Jörg Paul Müller, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2

der neuen Bundesverfassung in: Ulrich Zimmerli (éd.), Die neue Bundesverfassung,

Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die juristische Praxis 1999,

Berne, 2000, pp. 103 ss, spéc. p. 110). La discrimination constitue une forme qualifiée

d'inégalité de traitement de personnes dans des situations comparables, dans la mesure où elle

produit sur un être humain un effet dommageable, qui doit être considéré comme un avilissement ou une exclusion, car elle se rapporte à un critère de distinction qui constitue une

part essentielle de l'identité de la personne intéressée, ou à laquelle il ne lui est que

difficilement possible de renoncer (Walter Kälin/Martina Caroni, Das verfassungsrechtliche

Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in: Walter Kälin (éd.),

Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, RDS-Suppl. 29 pp. 67 ss spéc. pp. 76 s.);

dans cette mesure, la discrimination porte également atteinte à des aspects de la dignité

humaine (art. 7 Cst.). Mais l'interdiction de la discrimination au sens du droit constitutionnel

suisse ne rend pas absolument inadmissible le fait de se fonder sur un critère prohibé, tel que

l'origine, la race, le sexe, la langue ou les autres critères énumérés de façon non exhaustive

par l'art. 8 al. 2 Cst. Toutefois, cette circonstance fonde dans un premier temps une

"présomption de différenciation inadmissible", qui ne peut être renversée que par une

justification suffisante (Kälin/Caroni, op. cit. p. 78). Juridiquement, l'interdiction de

discrimination signifie que des traitements inégaux sont soumis à une exigence qualifiée

quant à leur motivation (BO 1998 CE (Tiré à part) p. 37, intervention Rhinow, rapporteur; cf.

également ATF 126 V 70 c. 4c/bb p. 73).

 

Une discrimination indirecte est réalisée lorsqu'une réglementation, qui ne contient aucune

mesure apparemment désavantageuse pour des groupes spécifiquement protégés contre la

discrimination, déploie cependant des effets négatifs à l'égard d'un tel groupe dans ses

applications concrètes, sans que cela ne puisse se justifier objectivement (cf. à ce sujet

Kälin/Caroni, op. cit. pp. 86 s.; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., Berne,

1999, pp. 441 ss; Jörg Paul Müller, Diskriminierungsverbote, op. cit. pp. 124 ss).

 

2.2 Dans sa décision, le Conseil d'Etat est parti de l'idée qu'il existait un problème de

compatibilité entre l'interdiction de JdT 2004 I p. 574, 581 discrimination (art. 8 al. 2 Cst.) et

la liberté de vote garantie par l'art. 34 al. 2 Cst.: d'une part, lors de l'octroi de la naturalisation,

les citoyens seraient liés par l'interdiction de discrimination; d'autre part, l'art. 34 al. 2 Cst.

leur confère le droit de remplir leur bulletin de vote ou d'élection d'une manière qui

corresponde à leur volonté effective. Le droit constitutionnel à la liberté de vote devrait dès

lors l'emporter tant qu'il ne serait pas possible de prouver sans aucun doute que les citoyens

ont commis une violation du principe constitutionnel de l'interdiction de discrimination. Le

Conseil d'Etat a estimé qu'une telle discrimination était douteuse dans le cas d'espèce, en se

fondant sur le fait que les requêtes déposées par une famille de ressortissants hongrois, par

une famille turque, et par une famille d'origine polonaise et néerlandaise, avaient également

été rejetées. Le Conseil d'Etat n'a attribué aucune importance à des tracts et des lettres de

lecteurs au contenu négatif à l'égard de citoyens de l'ex-Yougoslavie: cette attitude ne peut pas

être imputée aux électeurs; il convient de reconnaître à ceux qui exercent leur droit de vote la

faculté de différencier et de choisir parmi des opinions divergentes, de reconnaître comme

telles des exagérations manifestes et de prendre une décision de façon raisonnable, sur la base

de leurs convictions personnelles.

 

2.2.1 Suivant en cela l'avis du Conseil d'Etat, il convient de retenir que les citoyens de la

commune d'Emmen doivent observer les droits constitutionnels lors de l'octroi de la

naturalisation, en particulier qu'ils sont liés par l'interdiction de discrimination: les citoyens

agissent, lorsqu'ils se prononcent sur une demande de naturalisation, en tant qu'organes de la

commune et assument dès lors une tâche étatique. Aux termes de l'art. 35 al. 2 Cst., ils sont

ainsi tenus de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation (voir

également arrêt de la Cour constitutionnelle du canton de Bâle-Campagne, du 29 mars 2000,

c. 4.3, Basellandschaftliche Verwaltungsentscheide 2000 pp. 15 ss; Georg Müller, Reservate

staatlicher Willkür - Grauzonen zwischen Rechtsfreiheit, Rechtsbildung und Rechtskontrolle,

in: Festschrift Hans Huber, Berne, 1981, p. 109-125, spéc. p. 120; Auer/von Arx, op.cit. p.

924/925; Regina Kiener, Rechtsstaatliche Anforderungen an Einbürgerungsverfahren, recht

18/2000, p. 216; Doris Bianchi, Vereinheitlichungstendenzen im Einbürgerungsverfahren, in:

Benjamin Schindler/Regula Schlauri (éd.), Auf dem Weg zu einem einheitlichen Verfahren,

Zurich, 2001, pp. 301 ss spéc. p. 313).

 

2.2.2 En revanche, les considérations du Conseil d'Etat sur un problème de compatibilité

entre l'interdiction de discrimination et la liberté de vote n'emportent pas la conviction.

 

L'art. 34 al. 2 Cst., protège la libre formation de l'opinion des citoyens et des citoyennes et

l'expression fidèle et sûre de leur volonté. Par là, il garantit le droit constitutionnel non écrit à

la liberté de vote et d'élection, droit reconnu par la jurisprudence du TF (cf. Message relatif à

une nouvelle Constitution fédérale, du 20 novembre 1996, FF 1997 I 191 ss; arrêts

1P.116/2000, du 5 mai 2000, c. 2b, in ZBl 102/2001 pp. 148 ss et Pra 89/2000 no 129 pp. 755

ss, ainsi que 1P.298/2000, du 31 août 2001, c. 3a, in ZBl 102/2001 pp. 188 ss, SJ 2001 I 30 ss

et Pra 90/2001 no 23 pp. 127 ss). Il existe ainsi un droit à ce qu'aucun résultat d'une votation

ou d'une élection ne soit reconnu, s'il n'exprime pas de manière fiable et inaltérée la libre

volonté des citoyens (ATF 129 I 185 c. 7.2 p. 199; ATF 121 I 138 c. 3 p. 141, JdT 1997 I 74,

et les réf.). En revanche, le droit de vote et d'élection ne fonde aucun droit à la reconnaissance

du résultat d'un scrutin qui serait matériellement contraire au droit, parce qu'il violerait les

droits fondamentaux de particuliers ou que pour une autre raison, il contreviendrait à l'ordre

juridique. Un acte communal ou cantonal peut être judiciairement annulé pour violation du

droit supérieur, même lorsqu'il a abouti avec le concours des citoyens. Même une initiative

populaire ne peut contenir des dispositions qui sont en contradiction avec le droit de rang

supérieur (ATF 125 I 227 c. 4a p. 231, et les réf.).

 

2.2.3 Dès lors, il n'existe pas non plus de raison de poser des exigences plus élevées quant à

la preuve d'une discrimination, uniquement parce que la décision a été rendue par les citoyens

et non par une autorité administrative. Au vu des particularités d'un scrutin par les urnes, la

question qui se pose est plutôt de savoir s'il ne conviendrait pas d'admettre des allégements à

la preuve d'une discrimination. Il n'est en règle générale pas possible d'apporter la preuve

directe d'une discrimination à l'égard d'une décision rendue par une pluralité de personnes, de

manière secrète et sans indication de motifs. Le juge doit dès lors nécessairement fonder sa

conviction sur des indices. Dans une telle situation, le TF a estimé qu'un haut degré de

vraisemblance était suffisant, dans un cas d'espèce jugé sous l'angle de l'art. 8 CC (ATF 104 II

68 c. 3b p. 75, JdT 1979 I 538). L'art. 6 de la Loi fédérale sur l'égalité entre femmes et

hommes, du 24 mars 1995 (LEg, RS 151.1) prévoit également un allégement du fardeau de la

preuve pour certains éléments déterminés de la discrimination fondée sur le sexe: en matière

d'attribution des JdT 2004 I p. 574, 583 tâches, d'aménagement des conditions de travail, de

rémunération, de formation et de perfectionnement professionnel, de promotion et de

résiliation des rapports de travail, l'existence d'une discrimination est présumée, pour autant

que la personne qui s'en prévaut la rende vraisemblable (cf. Sabine Steiger-Sackmann, in

Margrith Bigler-Eggenberger/Claudia Kaufmann (éd.), Kommentar zum

Gleichstellungsgesetz, Bâle, 1997, art. 6 LEg, avec des réf. aux travaux préparatoires, no 1 ss,

et au droit comparé, no 71 ss). Adriano Previtali réclame quant à lui un renversement général

du fardeau de la preuve pour l'interdiction de discrimination dans le domaine du droit

administratif (Naturalisation: sur quels critères?, Plädoyer 2000 3 pp. 48 ss spéc. p. 50): il

appartiendrait ainsi à l'autorité de prouver l'absence de discrimination.

 

2.2.4 Un autre motif d'appliquer les principes développés pour déterminer s'il existe une

discrimination indirecte serait le suivant: lorsque les motivations ayant guidé le comportement

de la majorité des citoyens qui s'est rendue aux urnes ne peuvent pas être appréhendées, et que

la preuve d'une discrimination directe ne peut par conséquent pas être apportée, il

conviendrait d'examiner si la votation, dans son résultat, défavorise de manière particulièrement marquée les personnes qui appartiennent à un groupe spécifiquement protégé

contre une discrimination, sans que cela ne puisse se justifier objectivement. On pourrait ainsi

par exemple comparer le pourcentage de requêtes admises concernant les personnes

originaires d'Europe de l'Ouest (dans le cas d'Emmen: 100%, respectivement 89% si l'on

considère le rejet de la demande déposée par une citoyenne néerlandaise) avec le pourcentage

de succès des requêtes déposées par des personnes originaires de l'ex-Yougoslavie (0%)

respectivement de l'Est ou du Sud de l'Europe (0%) et, en présence de différences

significatives, présumer une discrimination indirecte opérée à raison de l'origine des

intéressés. Pour anéantir cette présomption, il faudrait alors établir que des motifs non

discriminatoires peuvent expliquer la décision aussi bien, voire mieux, que le critère de

l'origine (dans le même sens quant à la conclusion: Kiener, op. cit. pp. 213 ss, spéc. p. 217).

Cette motivation prend en compte le fait que pour juger s'il y a une discrimination, le critère

déterminant réside dans l'effet objectif d'une mesure et non dans les intentions qui ont présidé

à son adoption (voir déjà ATF 113 Ia 107 c. 4a p. 116, JdT 1987 I 485; Steiger-Sackmann, op.

cit. no 47 ad. art. 6 LEg).

 

2.3 Les questions soulevées peuvent cependant rester indécises dans le cas d'espèce, lorsqu'il

existe des indices prépondérants (JdT 2004 I p. 574, 584) permettant d'admettre une

discrimination directe, c'est-à-dire lorsque ces indices amènent à la conviction que les

requêtes de naturalisation des recourants ont été rejetées en raison de l'origine de ceux-ci.

 

2.3.1 Lors du scrutin populaire du 12 mars 2000, les citoyens de la commune d'Emmen

devaient se prononcer sur 23 demandes de naturalisation, concernant au total 56 personnes. Le

taux de participation au scrutin a atteint 55%. Les quatre demandes concernant au total 8

personnes d'origine italienne ont été admises; les 16 demandes concernant au total 36

personnes ressortissantes de l'ex-Yougoslavie ont été refusées. Ont été également refusées les

demandes de naturalisation émanant d'une famille turque, d'un ressortissant hongrois, et d'une

famille d'origine polonaise et néerlandaise.

 

Le seul fait que l'ensemble des demandes déposées par des ressortissants de l'ex-Yougoslavie

ait été refusé constitue un indice fort que l'origine de ces personnes a été un facteur

déterminant, puisqu'il s'agit par ailleurs d'un groupe de requérants hétérogène, qui se compose

de familles et de personnes seules, exerçant des activités professionnelles diverses, avec des

revenus différents et des loisirs variés. Une partie des requérants est née en Suisse; d'autres

sont arrivés en Suisse à différentes époques, entre 1971 et 1991.

 

Si l'on compare ces résultats à celui obtenu par les requêtes déposées par les personnes

d'origine italienne, on peut présumer que l'origine des requérants a été le critère déterminant.

Tous les requérants italiens ont été naturalisés, et cela par des majorités importantes. Certes,

les requérants italiens pouvaient se prévaloir en moyenne d'une durée de séjour plus longue en

Suisse, par rapport aux autres candidats. Ce critère ne peut cependant pas expliquer la raison

pour laquelle, par exemple, le ressortissant italien W., qui vit en Suisse depuis sa naissance en

1980, a été naturalisé, mais que tel n'a pas été le cas pour les requérants originaires de l'ex-

Yougoslavie, qui sont du même âge et également nés en Suisse (X, né en 1981 à Lucerne, et

Y, né en 1979 à Lucerne). En outre, le candidat qui avait effectué le plus long séjour en Suisse

se trouve être le ressortissant hongrois Z, dont la naturalisation a également été rejetée.

L'examen des professions, revenus, situations de famille et loisirs ne révèle en outre pas de

différence significative entre le groupe des Italiens et celui des requérants de l'ex-

Yougoslavie, qui serait de nature à expliquer la différence dans le résultat du scrutin.

 

Le fait que des requêtes déposées par des personnes qui ne sont pas originaires de l'ex-

Yougoslavie ont également été rejetées ne permet pas d'appréciation différente. En effet, ces

personnes sont également originaires de pays de l'Est ou du Sud de l'Europe, (JdT 2004 I p.

574, 585) c'est-à-dire de pays qui sont en partie limitrophes des Balkans (Turquie, Hongrie),

et qui ne constituent pas, à Emmen, des pays traditionnels de recrutement de la main d'oeuvre,

c'est-à-dire qui n'appartiennent pas au groupe des Italiens ou Espagnols établis à Emmen

depuis les années 1960. Finalement, il convient encore d'observer que les ressortissants

d'autres pays, dont les demandes ont également été rejetées, ont obtenu un nombre inférieur

de votes négatifs que ceux exprimés à l'égard des ressortissants de l'ex-Yougoslavie.

 

Au vu de ce qui a été exposé, le résultat des urnes ne permet pas de tirer d'autre conclusion

que le fait que l'origine des requérants a été le critère déterminant pour l'octroi ou le refus de

la naturalisation, et que dès lors le résultat des urnes s'est fondé sur un critère de

différenciation interdit par l'art. 8 al. 2 Cst.

 

2.3.2 Cette analyse du résultat du vote est encore renforcée par les publications produites par

les recourants, qui ont trait aux circonstances de la votation.

 

Un tract des Démocrates suisses du 1er juin 1999 au sujet de leur initiative "Les naturalisations

des étrangers devant le peuple!" estime que les votations populaires sur des décisions en

matière de naturalisation sont nécessaires pour empêcher l'importation en Suisse de problèmes

ethniques en provenance des Etats des Balkans. Il y est affirmé que les personnes appartenant

à des religions non chrétiennes ne peuvent pas s'adapter aux lois et usages de nos contrées, en

raison de leurs convictions religieuses et politiques divergentes. A titre d'exemple, il est fait à

ce propos référence à une demande de naturalisation d'une personne de l'ex-Yougoslavie (sans

que son appartenance religieuse ne soit expressément mentionnée). Il en est ainsi inféré que

les requérants provenant de l'ex-Yougoslavie appartiennent principalement à une religion non

chrétienne et que dès lors, d'une manière générale, ils ne peuvent pas s'intégrer au mode de vie

suisse. Même si ce tract ne concernait pas la votation du 12 mars 2000, mais celle de juin

1999, il permet de tirer des conclusions sur l'ambiance qui prévalait à l'époque à Emmen:

l'initiative des Démocrates suisses a été acceptée par 58% des voix; le référendum obligatoire

en matière de naturalisation ordinaire, introduit par l'initiative, a été mis en oeuvre pour la

première fois en septembre 1999. Les citoyens se sont alors décidés pour la naturalisation

d'une Espagnole, ainsi que d'une Italienne et de sa fille, et ont refusé la naturalisation de deux

familles yougoslaves (cf. Thomas Bolli, Lag es an der Nationalität?, Tagesanzeiger du 13

septembre 1999). La votation du 12 mars 2000, qui est ici contestée, constitue le second cas

d'application du référendum en matière JdT 2004 I p. 574, 586 de naturalisation et est

intervenue à peine une année après la votation sur l'initiative des Démocrates suisses.

 

Il existe un autre tract émanant d'un "Comité pour le maintien de la race suisse" qui concerne

la votation du 12 mars 2000, dans lequel il est mentionné: "Faites preuve de courage le 12

mars, non à davantage de Yougos dans notre commune". Selon ce tract, les personnes

provenant de l'ex-Yougoslavie seraient dans une proportion importante davantage auteurs de

crimes ou d'actes de violence que les Suisses, solliciteraient trop souvent l'assurance-invalidité

et l'assurance-maladie et ne seraient toujours pas intégrées même pour ce qui concerne la

deuxième génération. Il est possible que ce type de propos racistes ne soit pas représentatif de

la conception de la majorité des citoyens, ainsi que le fait valoir le Conseil d'Etat. Ils sont

cependant l'indice de préjugés existant à l'égard d'un groupe déterminé de la population. De

tels préjugés apparaissent également dans les courriers de lecteurs précédant la votation

("Region" du 9 mars 2000) qui s'expriment de manière négative à l'égard des personnes

ressortissant des "Etats balkaniques", respectivement de l'ex-Yougoslavie, alors que des

compliments sont adressés "à tous les Italiens" d'Emmen. Au vu des résultats clairs du scrutin,

il convient de retenir que ces préjugés ont joué un rôle déterminant dans le vote. En faveur de cette interprétation, il est encore loisible de se référer à l'écrit des ecclésiastiques

d'Emmen, du 23 mars 2000, adressé aux requérants dont la demande a été rejetée, ainsi qu'à la

circulaire du conseil communal d'Emmen, du 19 mars 2001, adressée à l'ensemble des

ménages de la commune. Certes, ces écrits sont postérieurs à la votation. Ils contiennent

cependant des tentatives d'explications émanant de personnes familiarisées avec les

circonstances et l'ambiance existant dans la commune. Les pasteurs et prêtres expriment leurs

préoccupations à l'égard des rejets globaux et discriminatoires des demandes de naturalisation.

 

Le conseil communal rattache le comportement des citoyens à l'insatisfaction et aux réserves

à l'égard de la politique des étrangers et de l'asile menée par la Confédération, laquelle a

conduit, à Emmen, à une grande proportion d'étrangers parmi la population résidente;

l'augmentation de cette dernière serait en outre liée principalement à l'immigration de

ressortissants de l'ex-Yougoslavie.

 

2.4 Au vu de ce qui a été exposé, il est établi que les requérants ressortissants de l'ex-

Yougoslavie, parmi lesquels les recourants, ont été désavantagés sur la base de leur origine.

Un motif justificatif pour cette différenciation n'est pas perceptible, et il n'est du reste JdT

2004 I p. 574, 587 pas invoqué par les autorités cantonales. Dès lors, une discrimination

inadmissible au sens de l'art. 8 al. 2 Cst., est réalisée. Pour ce motif déjà, la décision du

Conseil d'Etat du 19 mars 2002, qui nie à tort une discrimination, doit être annulée. En

conséquence, les questions de savoir si le Conseil d'Etat ne se serait à tort pas prononcé sur

certains griefs soulevés par les recourants, voire sur certaines pièces produites, de même que

si une violation de l'art. 2 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les

formes de discrimination raciale est réalisée, peuvent rester indécises.

 

3. En revanche, il convient d'entrer en matière spécifiquement sur le grief de violation du

droit à une décision motivée, car ce grief ne concerne pas uniquement le résultat du vote, mais

remet en question la procédure de naturalisation par les urnes en tant que telle.

(...)

 

3.3 Le TF s'est déjà exprimé sur la question de l'obligation de motiver lors de décisions sur

les naturalisations prises par la voie des urnes dans l'arrêt concernant l'invalidité de l'initiative

de l'UDC de la Ville de Zurich intitulée "Les naturalisations devant le peuple!" (ATF 129 I

232 c. 3, JdT 2004 I 588). Il est parvenu à la conclusion que les décisions de naturalisation

étaient soumises à l'obligation de motiver, au sens de l'art. 29 al. 2 Cst., en relation avec l'art.

8 al. 2 Cst.

(...)

 

3.6 Cependant, comme le Conseil d'Etat l'a exposé de manière convaincante dans la décision

entreprise, une motivation n'est par définition pas possible dans le cas de votations populaires

qui interviennent sous la forme de votes secrets glissés dans les urnes. Dans le cas d'espèce, la

commune d'Emmen n'a en outre pas fourni de motivation subséquente aux résultats du scrutin.

 

La question de savoir si une motivation ultérieure, par un organe de la commune, satisferait à

l'obligation de motiver (dans ce sens Hangartner, op. cit., pp. 960 s.; Bundesamt für

Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, Berne, décembre 2000, p.

42) ne se pose donc pas (cf. à ce propos ATF 129 I 232 c. 3.5, JdT 2004 I 588).

3.7 Au vu de ce qui précède, le Conseil d'Etat, dans la décision querellée, a nié à tort une

violation du droit à une décision motivée, et a ainsi commis une violation de l'art. 29 al. 2 Cst.

 

4. Le recours doit dès lors être admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision du

Conseil d'Etat du canton de Lucerne, du 19 mars 2002, doit être annulée. Il appartiendra aux

autorités cantonales et communales compétentes de se prononcer sur les suites à donner aux

procédures de naturalisation déposées par les requérants JdT 2004 I p. 574, 588 et de

remplacer la procédure de naturalisation par les urnes, en vigueur à Emmen, par une

procédure conforme à la Constitution, contrairement à ce qui est actuellement le cas. (...)

 

Trad. Patrick Stoudmann

 

(Source Swisslex : Document JdT 2004 I p. 574 Date de l'arrêt 09.07.2003 Tribunal Tribunal fédéral

Publication Journal des tribunaux - Droit Fédéral Domaines du droit Droit public et droit

administratif)

Écrit par Diego Esteban dans Jurisprudence | Lien permanent | Commentaires (2) |  Imprimer |  Facebook |

Commentaires

Cher blogueur, un blog n'a pas vocation d'être une photocopieuse. Un blog est un carnet de notes qui devraient être concises. Si vous souhaitez citer un texte externe, utilisez la technique des liens hypertextes. Voir démonstration ici http://webzine.blog.tdg.ch/archive/2013/01/18/comment-creer-un-lien-hypertexe.html

Écrit par : JF Mabut | 21/01/2013

Cher Monsieur, j'y ai pensé. C'est un texte auquel je fais référence dans une note en cours de rédaction, mais il se trouve sur un site protégé par mot de passe. Ainsi, il s'agissait du seul moyen de donner un sens à la référence.

Écrit par : Diego Esteban | 21/01/2013

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